整体性治理：规划要促进而非决定资源优化配置
作者
谭迎辉
复旦大学城市规划与发展研究中心副研究员
国土空间规划体系作为国土空间治理工具，既是国家可持续发展的空间蓝图，也是各类开发建设的依据。规划编制涉及各项工作的深化与创新，要回归到整体性治理体系上来系统推进，聚焦统一的治理目标，制定融合的治理规则，让市场决定资源配置，用好的规划促进资源配置优化，实现以国土空间的“精细化治理”引领“精细化规划”。
“双评价”与“双评估”工作重在“数字治理的起点” 而非“扩张发展的举证”
先摸资源起点，再谋转型创新。客观评估现有城乡发展路径并以此为基础修正未来城乡发展路径，真实摸清各地市自然资源领域客观存在的问题与风险，并建立能够适应数字化治理转型的持续监测信息平台。当前，一方面要启动对于各地国土空间现状底图底数的合法认定；另外一方面要研究将“双评价”“双评估”的关键指标与自然资源资产离任审计制度相结合，以此作为促进地方发展转型的起点，因地制宜、因势利导推动自然资源保护与利用。
“多规合一”工作重在“协同治理的融合”而非“部门职责的并集
先抓“多规合一”，再启“三线”划定。“多规合一” 并不是在同一张蓝图上重新划定各管理部门不冲突不交叉的管理职责，更不能把原有各部门的管理职责简单粗暴变为“划定底线、刚性管控、指标约束”的各部门“专职属地”来进行“并集”管理，而是要建立各部门协同治理的体制与平台。建议以规划分区等为依托，以空间统一管理为前提，以既有国家法律为准绳，打破原有各部门空间管控方式，建立各部门管理目标相融合的治理规则，同时搭建支持各部门协同管理的智慧平台。以协同治理的改革引领更好的规划统筹与更高质量的综合发展。
“三线”划定工作重在“治理体系的梁柱”而非“指标博弈的主场”
先立合法规则，再论合理指标。如果地方政府对于三条控制线的理解仅停留在“生态红线内禁止开发、永久基本农田内禁止开发与非粮种植、要保开发项目就应纳入城镇开发边界内”的层面，那么“三线”划定工作势必变成“央地博弈”的焦点。事实上本次国土空间规划本质上是用规则来管理自然资源，边界的大小和图斑的差异并不是关键问题，核心要向地方按照“不同类型区域”进一步阐明开发与保护的治理规则，尤其是涉及生态空间、农业空间时，要明确城镇开发边界外允许开发建设、支持项目落地的各类政策。弄清楚如何管好资源的规则后，再划线就相对容易。建议以三条控制线为基础构建空间治理体系的“梁柱”，整合梳理自然资源领域的相关政策法规，出台融合边界管控、指标管理及用途管制的综合治理规则。
指标管理工作重在“治理机制的密钥”而非“数字游戏的红线”
先建促优机制，再设约束指标。国土空间规划的刚性与弹性管控目标要回归到促进地方发展的转型上来， 尤其是约束性指标、激励性指标应围绕形成“倒逼机制”“促进机制”的实施路径来设计。指标数字本身不宜仅作为任务目标来看待，还应是规划行动实施的前提条件。“倒逼机制”形成的关键是要建立适应市场机制的正向优化路径，从锁定总量的“堵”转向促进优化的“通”，严格的约束指标一定要匹配促进优化的实施路径。
整治修复与更新工作重在“系统治理的抓手”而非“工程项目的清单”
先谋“造血”机制，再推系统抓手。整治修复与更新要立足于区域功能完善，实现国土空间的品质提升与价值提升，不应拘泥于农用地整理、建设用地整治以及生态修复等单项工程，要突出“山水林田湖草”生命共同体的系统思维，探索能够适应市场机制的资源统筹运营模式，在优化资源配置的同时创造更优质的生态产品、助农产品以及公共产品，从而通过建立“造血”机制而非“输血”机制来推动国土空间的整治修复与更新。
政策配套与机制工作重在“治理实施的路径”而非“强制约束的条文”
先定事权依据，再优实施路径。政策配套与机制保的不是规划权威性，而是保障治理目标落地，不宜简单地将“规划目标”转化为刚性条文，而是要站在自然资源管理角度研究国土空间治理思路，制定促进资源优化配置的治理规则与实施路径。对于涉及自然资源保护与开发的各类管理事权，应该明确将“五级三类”中具体层级对应的国土空间规划的法定内容作为其管理依据， 以“精细化治理”引领“精细化规划”。
总而言之，促进资源优化配置是目标主线，构建空间治理体系、提升空间治理能力是目标主体，国土空间规划编制与实施要围绕前两者展开创新探索。
