何子张
厦门市城市规划设计研究院有限公司副总经理，教授级高级规划师
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）开宗明义地提出，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，道出了本次国土空间规划体系构建的重要目标。
规划编制与开发许可相互分离是造成规划失控的关键原因。规划编制的价值追求在于注重理想空间格局的营造，着力通过目标定位、指标选择和格局制定实现尺度传导，力图形成内部逻辑自洽的规划编制体系。规划实施则主要是依赖于以开发许可为核心的用途管制制度，围绕建设项目的开发许可，构建一套规划实施管理体系。中国城市发展的底层逻辑实际上是围绕项目建设来展开的，发改部门负责重点项目和投资计划，财政部门负责资金计划，工信和招商部门负责项目招商，各职能部门负责各自的项目策划和建设。一般情况是，一个项目前期已经付出巨大的行政和财政成本，然后按照审批流程由规划部门办理用地选址，结果发现与规划冲突， 此时地方行政部门一般会要求规划作出调整，而大量因项目引起的规划调整必然造成规划失控。
因此，国土空间规划体系构建必须遵循中国城市建设的底层逻辑，深度嵌入建设项目运作的全生命周期， 强化规划服务和空间要素保障，才能提升规划对建设项目的统筹能力，这是国土空间规划体系构建的关键。
强化规划统筹能力的国土空间规划体系建设，重点要做好以下方面：一是集成“一张图”系统并共享给各部门和社会。信息透明其实是规划发挥引导作用的重要方面，信息共享可以有效引导各部门对项目作出安排和进行市场投资。特别是要重视国土空间规划现状“一张图”的信息集成共享，将批而未供用地、供而未用用地、收储用地、填海用地、低效用地等信息，以及政府掌握的可用于招商的办公厂房等信息集成上网，再叠加产业定位、联系人等招商信息，形成“招商地图”，有效引导市场投资。二是做好近期实施规划和年度计划。这是落实总体规划目标，进行部门和空间责任分解的重要抓手。通过五年实施规划与发展规划的对接，引导片区集中开发建设；通过年度计划主动策划生成项目，有效对接国民经济和社会发展年度计划，加强对资金、土地和行政资源的统筹引导，强化城市空间的统筹能力。三是围绕建设项目运作流程，做好要素保障和规划服务。
参照厦门的做法，改规划被动审批为前置服务，从建设项目运作全流程入手，从以下几个方面强化要素保障：一是供地统筹，落实五年规划，科学编制供地计划；二是创新征地，编制征收专项规划，强化土地征收考核；三是审批改革，建立合规、高效的规划调整程序，强化重大项目规划保障；四是靠前招商，编制招商手册，建立招商服务专班；五是企业服务，建立“项目保姆”， 做好技术和政策咨询服务；六是政策保障，创新存量更新改造和农业生态空间用地政策。
