作者
徐勤政
北京市城市规划设计研究院研究室副主任，教授级高级城市规划师
国土空间治理是一项“并联”了城市工作、农村工作和环保工作等的大系统、大改革。但也正因如此，讨论这个延展面宽、承托面大、影响面广的话题，很容易视点失焦、声音失序、理论失重，“真”问题太多，“源” 问题就会被淹没。在推动各项紧急任务开展之前，我们有必要回归到一个基础问题上来，就是“如果说国土空间规划是一个结论，那么问题是什么？”
2009 年，原国土资源部曾组织了一次周期较长的“国土规划大讨论”，十二年之后，在这个机构改革尘埃落定、行业改革刚刚兴起、学科改革蓄势待发的特殊关口， 重提“国土空间治理大讨论”仍有必要。但是，时代脉搏变了、改革逻辑变了、社会期待变了，改革自上而下， 治理自下而上，如果抓不住改革与治理的“牛鼻子”， 很多工作就会陷入技术层面的拼接、挪移而难以升维。
为此，我一直在思考三个问题：一是老问题，传统规划的老问题是什么，如何克服？二是大问题，新时期国家治理赋予国土空间规划的使命是什么？难点在哪儿？三是新问题，在基层治理层面，国土空间规划新的社会功能是什么， 国土空间规划如何适应动态社会并创造出更高的综合价值？
限于篇幅，本人只提一个不成熟的观点，供同仁们讨论，即传统规划的软肋在于静态蓝图不能适应动态治理，新治理模式要规避“重物轻人”，从社会治理的“堵点” 出发，逆向发力，畅通规划审批链条，完善规划治理体系。
无论是在农村、城乡接合部，还是在城市中心区，我们经常会发现某个地块的现状图、规划图、权属登记图对不上，三张图的差异本质上反映了“三个不打通”问题：
一是上下不打通。规划管理逻辑与居民的内生需求及市场的发展需求产生错位，下层规划一直要变、一直在变，上位规划一二十年才一变，城市、乡村的更新扩展，无法通过规范、有序的管理实现平滑的认定和消纳， 导致非正规建设和违法建设逐渐滋生。
二是左右不打通。各部门之间横向协同难，发改的项目生成机制、国土的指标分配机制、城规的控规调整机制，在底层逻辑上没有实现平行联通，导致对很多历史遗留问题的处置存在“互不相认”“互不相让”等现象， 最后只能通过“新蓝图覆盖旧版图”的方式进行周期性的“确认”。这种“实用主义”的规划，适应了快速城镇化和土地市场化的现状，但也滋生了一系列问题。
三是前后不打通。长期以来，我国城乡分治，“规、建、管”脱节问题凸显，不同部门在纵向上的“接力”环节缝隙较大，这也是2013 年中央城镇化工作会议和2015 年中央城市工作会议意在改革的部分。以基本农田保护为例，其矛盾点不仅在于开发保护的空间布局，还在于用地保护和农业生产的前后传接。现实中，由于农业比较效益低，一些农地即便被保护起来，仍然会被闲置撂荒，解决这类问题仅靠下压责任制是很难长期推行的。
应该说，上述问题是由时代大背景和社会大环境共同造成的。改革开放初期，我们奉行的是增量改革和渐进改革，“摸着石头过河”的过程中，很多事情可以“走着瞧”—有的问题可以暂不处置，诸多试点也可以不置可否，“拿来”的理论和阶段性的实践伴随着一些不彻底的改革，导致了历史遗留问题的“淤积”。然而， 现在到了一个“必须把问题说清楚”的阶段，眼前的问题需要说清楚，过去的问题也要说清楚。所以，“规划如何适用于动态社会”的命题仍然无法回避。
当前最紧迫的是建立土地用途变更和建设指标调整的利益还原机制，通过清晰、透明的算法和配套的财税制度设计，使“向上变更有代价”（如工业变商业、公益变经营、非建变建设、容积率由低到高），“向下变更有补偿”（如耕地变林园、经营变公益、建设变非建）， 让不完整社区得到普惠的公共服务，让最好的企业拿到最好的地，让沉默的资源变成增值的资产，让增值收益在地回流并反哺公共公益......
我认为，如果这样关键性的改革不能及时得到推进， 审批决策的“最后一公里”，将长期处于审计整改的重压之下。而且规划编审越发力，监督考核就越不利，前端汇流越广，末端政策机制的“堰塞湖”效应就越强， 政府面向社会和市场施政、施策的难度就越大，社会大众对改革效果的“体感”就越弱。
要实现上述根本性的转变，首先需要深刻认识到改革和治理的难度，正视当前“三个滞后”的差距，即地方改革问题意识滞后于中央、基层治理能力的现代化滞后于治理体系的现代化、理论研究滞后于社会实践；其次，把“以人民为中心”的理念应用于行动上，各部门与各社会团体都要眼睛向下看，擅于逆向思维，向民间汲取智慧，从基层寻找出路，同心而思、同向而行、同频共振；最后，解决体系性、体制性问题仅靠政策是难以持续的，要增强系统观念，加强形势分析，坚持同步改革，触碰利益刚性，打破利益藩篱，充分释放“土规进城、城规下乡、环规落地”的正效应，推动城市有机更新，推动城乡要素对流，推动生态资产沉淀。
与40 年前“自下而上求发展”的改革逻辑不同， 这轮改革发端于“自上而下谋治理”。所谓治理，“治” 体现自上而下的礼乐秩序，要善治，要法治；“理”表达的是自下而上的底层逻辑，要精治，要共治。
习近平总书记指出：“城市治理的‘最后一公里’ 就在社区。”“解决好人的问题，是城市工作的价值指向；让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好， 是城市管理和服务的重要标尺。”解决一个小问题，可能会动用大改革；处理老百姓鸡毛蒜皮的小事儿，可能要用微积分来完成。
考察一个地区的治理能力，考察地方规自部门的改革水平，关键就是看改革“最初一公里”与治理“最后一公里”的长度和透明度，期待与各位同仁一道，不断把国土空间规划改革的光照进社会治理的“最后一公里”。
