作者
许景权
国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划院副院长，教授级高级城市规划师
规划是党治国理政的重要工具，规划体系是国家治理体系的重要组成部分。国家规划体系对空间的规划能力，在很大程度上决定了国家的空间治理能力。
当前我国规划体系正处于建构期，各级发展规划已相继发布，而国土空间规划尚在编制中，客观上为加强规划衔接协调提供了时间窗口。我国规划体系对空间的规划主要是通过国土空间规划来完成，而国家发展规划作为各级各类规划的总遵循，按照顶层设计的要求，应明确空间战略格局、空间结构优化方向等内容，也就是说，空间内容并非国土空间规划所独有，因此应确保发展规划与国土空间规划的相关内容协调一致，促进规划体系的空间协同，空间治理能力才能得到有效提升。然而，目前部分地方发展规划与国土空间规划缺乏衔接协调，空间协同作用不足，应引起重视。
第一，国土空间规划的内容边界还不够清晰，与其他规划内容重叠乃至冲突的新现象值得警惕。例如， 某省国土空间规划（公开征求意见版）提出的发展目标愿景为“经济实现高质量发展，自由贸易港政策制度体系初步建立”等，不仅缺少具体的空间发展目标愿景， 还与该省已发布的“十四五”发展规划中提出的目标愿景高度重叠；又如，中部某城市于2021 年4 月发布的“十四五”发展规划，明确空间总体格局为“主城做优、四副做强、城乡一体、融合发展”。然而同年7 月，该市国土空间总体规划（草案）公布，却提出“两江三镇、六轴六楔、北峰南泽”的空间总体格局，两者存在明显差异，空间资源也就难以进行有效配置。
第二，由于规划衔接不充分，国土空间规划的基础作用还难以有效发挥。国土空间规划需要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，为发展规划落地实施提供空间保障，并为其他规划提出的开发保护活动提供空间指导和约束。由于地方发展规划和专项规划在项目谋划阶段普遍缺乏足够的空间论证，而发展规划与空间规划在项目建设用地指标保障、项目选址选线与永久基本农田的避让关系等问题上缺乏衔接，导致两者仍然面临“两张皮”的脱节风险。例如，长三角地区某城市编制了该市国土空间规划近期实施方案，由于重点建设项目新增建设用地规模不明确等因素，土地供应规模索性表述为“按照新增建设用地总规模控制，先到先得，用完为止”，这意味着空间的供需两端之间缺乏必要的衔接协调。
因此，提升空间治理能力，应高度重视规划体系的空间协同问题，利用好国土空间规划编制的时间窗口， 做好各类规划的衔接，形成规划合力，从而有效提升国土空间治理能力。
