作者
张磊
中国人民大学公共管理学院教授
国土空间规划实施在运用约束型政策工具的同时， 也需要创新和丰富激励型政策工具：适度增加人口增长较快、住房供给紧张、产业效率快速提升的大都市地区城镇开发边界的弹性；充分发挥国土空间总体规划的整体性治理效能，依托重大交通和基础设施建设、财政转移和税收政策，与空间规划用途管制分区一起形成合力， 鼓励城市中心区、公共交通站点周边地区集聚发展；创新适用于不同空间层级的开发权转移政策工具，保障现状土地使用者权益的同时，引导分散低效的城乡建设用地向集约高效的用途转换。
自《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台以来，按照党中央、国务院的重大部署，国土空间规划体系建立工作有序推进，已经取得明显成效。
第一，总体建立“多规合一”的国土空间规划体系，严格落实国土空间规划顶层设计，出台了一系列国土空间规划办法、指南和标准，并在新的规划体系框架下，同步推进了“五级三类”国土空间规划编制工作；
第二，全国大部分市、县政府进行相应机构改革，将原城乡规划、国土部门的职能合并，并在此基础上优化工作流程，降低部门间协调的行政成本，有效解决了原城乡规划和土地利用规划之间内容重叠、规制矛盾的问题，提升了城市空间资源开发和利用的行政审批效率和服务质量。
但是，在国土空间规划体系建设推进过程中，仍然存在规划实施政策工具类型单一的“短板”。过度依赖约束型的政策工具，缺乏地方的适应性和弹性，阻碍了国土空间治理能力的提升，影响了空间的高质量发展转型；在国土空间规划实施中强调指标、边界和标准等刚性、约束性的政策工具，忽略了促进多目标协同、发展权共享的激励型政策工具。约束型政策工具对于保障环境生态、粮食安全、灾害防治等底线问题而言非常重要，但是如果所有的政策目标都依靠管制型的政策工具来实现，则难以满足地方的差异化需求， 难以有效应对社会经济发展的动态需求。高质量发展目标是我国各地方政府都需要破解的议题，但是由于发展阶段不同，各地的实现路径和手段仍需有较大的差异。
因此，需要在不同层级的国土空间规划中，有针对性地整合多维规划目标，创新政策工具，更有效地实现高质量发展转型。具体而言包含以下三个方面的建议：
第一，适度增加快速城市化地区的城镇开发边界弹性。在加强对永久基本农田保护红线、生态保护红线刚性管控的同时，适度增加城镇开发边界的弹性。对于人口增长较快、住房供给紧张、产业效率提升较快的区域， 特别是大都市地区，可以适当设置城市建设用地红线调整的前置条件，当满足条件时，启动局部地区的功能留白区、有条件建设区的调整工作，同时对调整范围和总量进行上限设置。
第二，积极发挥国土空间总体规划的整体性治理效能。依托重大交通和基础设施建设、财政转移和税收政策，疏堵结合，鼓励沿交通干线、站点周边及城市中心区集聚发展，缓解大都市地区周边的无序蔓延发展，缓解侵蚀基本农田和生态保护用地的空间需求压力。同时，加强对生态红线内行政主体、产权单位和居民转移支付的力度，让生态环境保护主体也能够在发展权受限之后仍能享受合理的经济收益。
第三，探索适用于不同空间层级的开发权转移政策工具。保障土地使用者的合法权益，激励土地开发权向高效率的行业、地区转移。尊重因长期的历史原因形成的土地开发现状格局，传统上形成的居民点即使在生态保护红线内，在非必要的情况下，也不宜采取短期内搬迁的措施，同时有序引导分散低效的城乡建设用地向集约高效的用途转换。
