作者
黄玫
自然资源部国土空间规划局二级调研员
促进人与自然和谐共生是空间治理最重要的目标，而国土空间规划和用途统筹协调管控制度是空间治理最重要的手段。在国土空间规划和用途管制中，不仅要考虑自然环境，还要考虑人居环境，更要处理好人与自然的关系，只有如此，才能促进两者和谐共生，不能只见自然不见人，也不能只见人不见自然。在国土空间规划全生命周期的各环节，始终坚持促进人与自然和谐共生，整体性、系统性地推进宏观、中观、微观各层级空间治理体系建设和空间治理能力现代化。
对于我国从中央到地方各级政府而言，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是各职能部门当前推进各项工作的指导思想。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”的重要任务要求，其中特别提到“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度”。如何理解这一顶层设计要求，落实中央工作部署，成为自然资源主管部门在推进相关工作中首要思考的问题。
以终为始，以“坚持人与自然和谐共生”为目标指导国土空间规划和用途管制制度的建设，整体性、系统性地解决空间资源利用落地难、人与自然关系错位的问题，坚持问题导向、目标导向、结果导向来推动工作。
当前工作中有一种声音，认为国土空间规划主要是解决自然环境问题，仅需划定“三区三线”，将安全底线要求落到空间，再分解指标即可，不涉及人居环境规划建设问题，城镇开发边界内的人居环境由其他专项规划去解决。这是将人与自然割裂成两个独立个体的思考方式，没有从整体性和系统性的角度出发去把握“人与自然和谐共生”的本质，也没有充分理解国土空间用途管制的本质是处理人对空间的所有权、使用权等各类关系。
规划自诞生起就是为协调解决问题而存在，中国古代哲学讲求天人合一，是将组成系统的各个部分放在一个系统内去研究，不仅仅是研究各个部分，更是研究各个部分之间的关系。在国土空间规划和用途管制中，不能只见自然不见人，也不能只见人不见自然，要充分重视人这个变量在自然中产生的巨大影响，以及自然约束人各种生产、生活行为产生的反影响；充分理解自然环境和人居环境之间乃是相辅相成、互相融合、互为促进的关系，处理好人与自然的关系，从而达到两者和谐共生的目标。
以自然环境为主导的生态空间，以人居环境为主导的城镇空间，以及为人类提供基本生产、生活资料的农业空间，都不是只有某一功能、只为某一目标而存在的单一空间，而是在宏观、中观、微观层面互相融合的复合空间。不能为了保护自然环境，就简单地禁止人为活动而忽略对空间资源的利用，更不能只追求人类对空间资源的利用而忽略对自然环境的保护。需要在守住粮食安全、生态安全底线的基础上，平衡空间开发与保护，保障社会公平与公正，追求高质量发展。这是人与自然和谐共生、协调统一的两面，也是可以互相转换主导、辅助地位的两个方面。
因此，作为空间治理重要手段的国土空间规划和用途管制，在宏观层面，需要重点解决安全底线问题，同时兼顾引导高质量发展的方向；在中观层面，需要把握宏观到微观的传导效率与质量；在微观层面，需要重点解决高质量发展问题，同时兼顾落实安全底线的空间保障。为达到“促进人与自然和谐共生”的目标，各级各类国土空间规划都需要做好人与自然关系的研究，再统筹协调每一寸土地空间资源的用途，在国土空间规划全生命周期各环节中始终坚持促进人与自然的和谐共生，一以贯之，整体性、系统性地推进宏观、中观、微观各层级空间治理体系建设和空间治理能力现代化。
