作者
唐燕
清华大学建筑学院副教授
受 20 世纪 80 年代西方治理思潮兴起的影响，我国规划领域对“治理（Governance）”议题的关注和讨论最早可追溯到 20 世纪 90 年代末，彼时业界还曾用“管治”“治道”等词加以表述。
随着 2018 年新一轮国家机构改革的推行和国土空间规划体系的逐步建立，如何在国土空间规划的编制、实施和监督管理中推行“良治”，开始上升成为新时期规划建设的重要任务，亟须从“顶层设计”和“实践保障”两个方面加强探索。
尽管对于什么是治理，政府、学界和业界等的见解各有不同，但治理作为来自公共管理学的概念，强调以政府为核心的多元主体对公共事务的管理。治理的本质是一种运用权力的方式，涉及中央、地方、企业、非政府组织、基层组织个体等多层级、多网络的权力和利益协调，其要义是通过多元主体的参与，调动政府、市场和民众等多重力量，借助参加、协商、完善社会网络、明确职责、激励等途径，实现公共服务和公共物品的有效供给。
由此可见，国土空间规划治理顶层设计的工作核心在于两个方面：一是有效协调中央与地方之间、政府不同部门之间、同一部门内部的权责利关系，实现政府主导的“供给侧”治理的透明和高效；二是加强多元主体参与规划全流程的制度建设，保障市场、公众和其他第三方组织等合理的规划“话语权”的实现，落实“需求侧” 治理路径的建立和健全。推进这两个方面治理机制的整体性优化建构，对于解决和应对下述挑战至关重要。
1 边界重构
国土空间规划作为对我国过去离散的城乡规划、社会经济发展规划、土地利用规划等规划作出的“多规合一” 创新，面临着自然资源部建立后的工作边界和权责边界确立的挑战。这种边界重构任务因涉及央地关系、不同部门之间的分工与协作关系等变得尤为复杂。在国土空间规划改革和转型的初期，“五级三类”规划的核心任务及其所关联的政府职责，须在持续的摸索中逐一明确，并配合形成良好的权力分配与监督机制。
2 地域重组
从世界范围来看，经济的全球化和逆全球化、市场竞争的加剧、高层次移民活动的涌现、资本的急速流动等，都使得以传统行政管理边界为依托的地域管理概念正在逐步瓦解，国家、区域、城市等各类地域组织处于动态的空间重组之中。国土空间规划也因此面临着如何有效处理跨地区、跨流域等新型规划需求的挑战，如近期 《长三角生态绿色一体化发展示范区》《黄河流域生态保护和高质量发展》等规划成果的出台便是一种表征。
3 角色再造
国土空间规划工作涉及的角色以及需要协调的对象繁多，须逐步建立起由政府、市场、社会等多角色参与、通过协调与合作来解决城乡空间问题和冲突的工作方式。这既包括对政府与市场的角色界定，也包括如何持续向社会公众放权和授权，从而在推进其参与国土空间规划的同时，实现参与角色之间权利和义务的平等分配。
我国城市正逐步迈入存量更新时代，社会民主意识持续高涨，市场、机构、社会组织、个人等参与规划的诉求和意愿越来越高，因此，公众参与将成为解决个体动机和公共动机之间差异和矛盾的一种主要途径。
建立“基层规划师制度”可以帮助国土空间规划打通落地实施的“最后一公里”；建立由社会各方组成的广泛社会合作网络，如组建由行政人员、企业家、学者、公众等组成的规划咨询委员会等，都是进行角色再造的重要内容。
