作者
吴燕
上海市规划和自然资源局用途实施处副处长，高级工程师
建国以来，传统规划在发展中完善、在完善中发展，充分发挥了其对我国城乡空间发展战略引领和形态格局塑造等方面的作用。按照党中央部署，自然资源部正建立健全与自然资源“两统一”职责（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责）相适应的新规划制度体系。
在生态文明发展理念下倡导约束型规划并付诸实施，并不会制约和削弱规划的空间引领作用，相反，“两统一” 职责为新时代的规划拓展了更多国家治理内涵，尤其是与自然资源各类管制工具相结合后，新规划对空间的作用也将更加有效、精准和可实现。相应的，国土空间规划工作者也需要在注重空间功能、结构、布局等功能形态和规划方法的基础上，进一步掌握空间的要素态、政策态、价值态、时空态、权责态和信息态，才能在由“发展与安全”构成的空间治理坐标系中，对治理变量的特性和趋势进行准确拿捏、统筹。
一是要素态。国土空间规划的统筹对象已从传统城乡空间要素，拓展到“生命共同体”全域全要素，涵盖生态空间、农业空间和城镇空间。
新规划的任务就是要依据“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在城，城的命脉在人”的逻辑，理顺各类空间要素的相互影响过程、相互制约关系。
其中，城镇空间虽然在全国国土面积中占比不到 3%，却是国家和地区经济、社会、文化、政治发展的主要承载地，是体现“以人民为中心”价值观和缔造高品质生活、推进高质量发展的主要区域，未来仍将是国土空间规划的核心部分。
对于上一轮规划改革，“城市规划”之所以拓展为“城乡规划”，就是要改变城乡二元割裂的局面，实现统筹谋划。如果当前的规划还是仅就城市做规划，不考虑山、水、林、田、湖、草、沙，以及陆海统筹等空间要素的相互交换和作用，那么城市的发展也必将难以为继。
二是政策态。空间格局和形态研究是传统规划的强项，也是新时代国土空间规划不可或缺的重要组成部分和工作方法。
然而，应对当前空间资源存量管理、流量管理、效益管理等高质量发展的要求，更需要在空间边界、规模等空间“有形态”的规划方案的基础上，进一步发展“无形态”的政策工具，由传统规划的“定功能、定容量、定形态”，转向确立“控新增、调结构、引流量、定流速、提效率、优品质”等政策“调控”规则，以确保规划意图实现，强化规划的引领作用。
在总量可控的前提下，促进资源向优势地区和领域集聚；在用地计划联动与土地全生命周期管理下，确保增量精准供应；以城市更新与乡村振兴为目标进行存量优化；整合传统规划中的土地“增减挂钩”和“开发容量”等激励手段，为流量增效；以促进产业结构优化、土地节约集约利用、空间功能复合、空间形态多样、空间品质提升等为衡量标准来提高空间质量。这“五量调控”的政策内容，都应成为新时代各层次国土空间规划中不可或缺的主要思路和重要内容，这符合资源供给侧结构性改革的战略方向，也是国土空间规划的新价值所在。
三是资产态。除注重自然资源禀赋的“物理性”外，国土空间规划也强调空间与经济发展、人文特质及价值观念关联的“社会性”。
土地就是财富，空间就是权益。国土空间规划是对空间资产、权益和价值的配置方案，经批准后具有强制力。一方面，空间要素的生态价值和人文价值有待进一步认识和挖掘；另一方面，在存量发展趋势下，规划的实施将涉及更多公众利益和公共政策。
利用土地的资产属性开展相应的制度和政策设计，利用国土信息基础数据优势、省级以下机构直管和督察执法优势、信息化和遥感卫片执法技术优势，甚至是国土条线数十年来形成的自上而下执行服从的行政优势，解决规划实施中的诸多问题（如实施主体的动力机制、目标任务传导、监督执法等），才是国土空间规划之于传统规划“能用、好用、管用”的重要突破口。
四是时空态。国土空间规划在延续传统规划套编中、近期规划特点的基础上，发挥自然资源年度计划的优势，结合五年期评估结果及经济社会发展需求、资源供给和财力状况，与国民经济和社会发展规划同步编制年度实施计划，包括原国土资源部门的土地储备计划、农用地转建设用地计划、土地供应计划、增减挂钩计划，自然资源部门近年来致力于推动的低效建设用地处置计划、已批未供用地处置计划，以及部分由地方主导的低效建设用地减量化计划、城市更新计划等一系列管理调控手段，彼此关联互动，为国土空间规划任务分解到“时”与“空” 对应提供了丰富的实施工具。
依托规划和自然资源管理的深度融合，这些原本“记账”“算数”的土地管理工具具备了时空战略性，同时结合市场需求、区域发展成熟度，大大提高了空间资源投放的精准度和有效性，实质性地提高了规划对发展的引导作用和保障效能。
五是权责态。以国土空间规划改革为代表的自然资源制度改革，是中央全面深化改革的重要着力点之一。传统规划管理历来存在上级与下级政府、不同部门之间的博弈。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。
国土空间规划应对重要的空间要素（如生态红线、耕地红线）实施集中管控、强力规制以实现“大治”，遏制长期以来自然资源消耗过快、利用效率过低、资源环境遭到破坏，以及 “多头管理”甚至是“管理规则互相打架”等现象，但这并不意味着中央对地方所有规划权力的集中管理。
“五级三类”的国土空间规划体系，大部分沿袭了城乡规划的科学体系。当前，规划资源部门也在抓紧建立用途管制制度，研究“三生”“三线”空间管制路径，分批试点下放“国批”（指报国务院和部审批事项）事权，为 “底线约束、内涵发展、弹性适应”的国土空间治理制度奠定基础。
浙江、上海等省、直辖市已着手探索因地制宜地实施全域用途管制，例如在农业空间方面，通过全域综合整治，开展农用地及其他乡村用地的统筹管理；在生态空间方面，以生态空间识别、生态功能修复和生态品质提升为框架，形成分级分类的生态空间用途管制；在城镇空间方面，在城乡空间优化战略导向下，研究与资源环境承载能力相适应的城镇空间内、外差异化管控。
诚然，目前中央与地方及相关部委之间就规划编制与实施的权责还需进行科学划分，还需要实践和磨合，但通过“多规合一”以形成国土空间规划的现阶段成果和规则，势在必行且迫在眉睫。
六是信息态。建立可感知、自适应、能学习、善治理的智慧空间治理平台，是认知新时代“城市发展规律”、实现国家治理能力现代化的必要基础条件。
国土空间规划要求加大科技赋能，一是实现数字化、全流程的空间规划设计，以信息化手段将各类要素现状、权属、治理目标转化为信息语言，建立统一的数据蓝图，为新时代空间治理提供底版；二是在规划、建设、管理、运营的全过程中将城市空间资源信息纳入实施平台监测运行，建立产业、住宅、办公、商业、公共设施以及耕地、林地等各类用地的全生命周期监测，综合评估城市空间供给质量和运行效能，即时反馈作用于规划源头的调整、修正与维护，形成空间资源全生命周期治理闭环；三是整合各部门和社会大数据，以空间基础信息平台为基础，建立直达要素末端的巨系统，为空间“看诊治病”，甚至是“治未病”，提高政府对空间治理规律性问题及应对突发性事件的敏锐度，提高空间治理行动的系统性和响应力。
国土空间规划是贯穿于自然资源“两统一”职责的一条重要线索。国土空间规划编制和实施的过程，就是“两统一”职责不断作用于空间治理的过程。规划工作者应该意识到，“规划”不仅没有“被降位”，而且只有通过自然资源“两统一”职责的融入和贯彻，才能真正解决传统规划“图上画画、墙上挂挂”的弊端，为国土空间治理提供系统、严格、有力的体制保障！
新时代国土空间规划体系建设迫切需要专业人才，规划工作者应当把握新阶段，贯彻新理念，融入新格局，不断创新空间规划理论和手段，为规划领域的进化和拓展做好技能储备。掌握了国土空间规划的新要义，才能真正理解国土空间规划的国家治理使命，并找到国家空间治理“方程” 求解的新方法。
