从“九龙治水”到“五指成拳”——国土空间治理转型

根据公共治理理论，国土空间治理是政府为了确保国土空间高效、永续地开发利用而做出的规制行为，是应对市场失灵和减小负外部性的正当干预。以往的国土空间治理职能（如耕地保护、城乡建设、林业、草原、矿产、湿地、水资源等），往往分散在各“条线”，各部门从自身利益出发，对相关自然资源的保护开发制定相关的规则，形成“九龙治水”的治理结构，往往造成职能重叠、事权冲突、综合效率低下。

2018 年，中央通过《深化党和国家机构改革方案》组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现了对全域、全要素的覆盖，治理对象从单要素向生命共同体转变。国土空间治理的广度、深度和复杂度均远超以往，正在从“九龙治水”的条线治理，向“五指成拳” 的系统性治理转变。

国土空间治理主体及目标发生转变。原先由国家将各类国土空间要素治理权授于平行部门行使，治理主体相对分散在各平行部门中。在新时代生态文明理念的指引下，经过体制机制调整，构建适应当前要求的国土空间治理体系，授权自然资源部门作为国土空间治理的主体，与各专业部门协同完成国土空间治理任务，形成“一主多专” 的新型治理结构。与之相对应，治理目标也由原先分散在各个部门相对单一的目标叠加，转变为一个系统的总目标。该总目标对上承接国家意志，对下统领多个专项任务，来确保其实现。

在这个背景下，国土空间治理要兼顾“治理”与“增长”的双重任务，需要理解国土空间“治理” 不仅仅涉及空间布局，还包括生产效率提升、安全保障、城乡关系维护、社会和谐等方方面面，是为了保障国土空间资源高效、有序地利用。“治理”的结果是“增长” （发展），要实现社会进步、民生福祉提升、经济发展、环境保护等多重目标，需要秉承人民即客户、治理即服务、生态即增长的新型国土空间治理观。

国土空间治理价值内涵发生转变。原先的治理方式从部门事权出发，在实践中往往本着部门利益优先的原则来操作。新发展阶段，需要统筹各方利益诉求、从多层次需求出发，明确多元价值主张。按照马斯洛的需求层次理论，生理需求和安全需求是治理的基础和前提，对应国土空间治理体系中的粮食安全、生态安全、能源安全等；社交需求和尊重需求是社会正常运行的基本要求和准绳，相当于国土空间治理体系中的治理框架、治理规则，即明确总体层面各类空间要素的治理要求、治理方式和程序等，以协调好社会各项事业的健康、协调发展；自我实现的需求是目标和归宿，相当于在国土空间治理体系中通过详细的空间布局、用途管制、发展引导等方式来赋能区域发展，实现空间增值。因此，国土空间治理将更好地秉承国家治理理念，对历史负责，对未来负责，以人民为中心，体现人与自然的和谐共生及可持续发展的价值内涵。

国土空间治理逻辑从开发、保护等简单逻辑，转向更加具有系统性、层次性、动态性的复合逻辑。面向更加复杂、综合的问题与目标，新的国土空间治理逻辑与方式需要与之相匹配。

一是治理的事权逻辑。要按照一级政府、一级事权、“多规合一”的要求，以及“谁组织编制、谁负责实施”“谁审批、谁监管”“管什么就批什么”的原则，谋划国土空间保护开发格局，统筹政府机关、社会组织和民众等各方力量，形成共治、共享的良好氛围，突出国土空间治理作为政府施政纲领的空间基础。

二是治理的技术逻辑。要从全域全要素出发，坚持风险意识、问题导向和目标导向，统筹空间、规模和产业三大结构，形成合理的国土空间职能分工，实现国土空间资源的更优配置。

三是治理的价值逻辑。坚持规划赋能、空间增值，让全民所有的自然资源保值、增值，构筑可持续发展的国土空间动力机制。同时，本着以人民为中心的理念，统筹生产、生活和生态“三生”空间，构筑宜居的国土空间总体布局，明确国土空间用途管制规则。

四是治理的实施逻辑。按照全生命周期治理的思路，建立“规划—实施—监管—评估—反馈”的动态管理机制，统筹规划、建设和管理三大环节，形成国土空间治理从规划编制到实施再到反馈优化的闭环管理，做到能用、管用、好用。此外，治理中不仅要关注国土空间本身，也要更多关注空间内涵的延伸，促进实体空间、功能空间和管理空间的“多元一体”，做到“标本兼治”。

综上，当前国土空间治理正在实现重大转向，亟须多学科交叉、多主体参与、多部门协调。在理念上，需要更加开放与包容，有更多的交叉与融合，实现共赢与繁荣。因此，国土空间治理相关主体、部门与行业，应该摒弃陈见、紧密团结，携起手来，共同擘画国土空间治理体系与治理能力现代化的美好未来。