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发布时间:2022-03-07 17:24:46 点击次数:1398

从“九龙治水”到“五指成拳”——国土空间治理转型


作者

岳文泽

浙江大学土地与国家发展研究院副院长、教授


根据公共治理理论,国土空间治理是政府为了确保国土空间高效、永续地开发利用而做出的规制行为,是应对市场失灵和减小负外部性的正当干预。以往的国土空间治理职能(如耕地保护、城乡建设、林业、草原、矿产、湿地、水资源等),往往分散在各“条线”,各部门从自身利益出发,对相关自然资源的保护开发制定相关的规则,形成“九龙治水”的治理结构,往往造成职能重叠、事权冲突、综合效率低下。


2018 年,中央通过《深化党和国家机构改革方案》组建自然资源部,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,实现了对全域、全要素的覆盖,治理对象从单要素向生命共同体转变。国土空间治理的广度、深度和复杂度均远超以往,正在从“九龙治水”的条线治理,向“五指成拳” 的系统性治理转变。


国土空间治理主体及目标发生转变。原先由国家将各类国土空间要素治理权授于平行部门行使,治理主体相对分散在各平行部门中。在新时代生态文明理念的指引下,经过体制机制调整,构建适应当前要求的国土空间治理体系,授权自然资源部门作为国土空间治理的主体,与各专业部门协同完成国土空间治理任务,形成“一主多专” 的新型治理结构。与之相对应,治理目标也由原先分散在各个部门相对单一的目标叠加,转变为一个系统的总目标。该总目标对上承接国家意志,对下统领多个专项任务,来确保其实现。


在这个背景下,国土空间治理要兼顾“治理”与“增长”的双重任务,需要理解国土空间“治理” 不仅仅涉及空间布局,还包括生产效率提升、安全保障、城乡关系维护、社会和谐等方方面面,是为了保障国土空间资源高效、有序地利用。“治理”的结果是“增长” (发展),要实现社会进步、民生福祉提升、经济发展、环境保护等多重目标,需要秉承人民即客户、治理即服务、生态即增长的新型国土空间治理观。


国土空间治理价值内涵发生转变。原先的治理方式从部门事权出发,在实践中往往本着部门利益优先的原则来操作。新发展阶段,需要统筹各方利益诉求、从多层次需求出发,明确多元价值主张。按照马斯洛的需求层次理论,生理需求和安全需求是治理的基础和前提,对应国土空间治理体系中的粮食安全、生态安全、能源安全等;社交需求和尊重需求是社会正常运行的基本要求和准绳,相当于国土空间治理体系中的治理框架、治理规则,即明确总体层面各类空间要素的治理要求、治理方式和程序等,以协调好社会各项事业的健康、协调发展;自我实现的需求是目标和归宿,相当于在国土空间治理体系中通过详细的空间布局、用途管制、发展引导等方式来赋能区域发展,实现空间增值。因此,国土空间治理将更好地秉承国家治理理念,对历史负责,对未来负责,以人民为中心,体现人与自然的和谐共生及可持续发展的价值内涵。


国土空间治理逻辑从开发、保护等简单逻辑,转向更加具有系统性、层次性、动态性的复合逻辑。面向更加复杂、综合的问题与目标,新的国土空间治理逻辑与方式需要与之相匹配。


一是治理的事权逻辑。要按照一级政府、一级事权、“多规合一”的要求,以及“谁组织编制、谁负责实施”“谁审批、谁监管”“管什么就批什么”的原则,谋划国土空间保护开发格局,统筹政府机关、社会组织和民众等各方力量,形成共治、共享的良好氛围,突出国土空间治理作为政府施政纲领的空间基础。


二是治理的技术逻辑。要从全域全要素出发,坚持风险意识、问题导向和目标导向,统筹空间、规模和产业三大结构,形成合理的国土空间职能分工,实现国土空间资源的更优配置。


三是治理的价值逻辑。坚持规划赋能、空间增值,让全民所有的自然资源保值、增值,构筑可持续发展的国土空间动力机制。同时,本着以人民为中心的理念,统筹生产、生活和生态“三生”空间,构筑宜居的国土空间总体布局,明确国土空间用途管制规则。


四是治理的实施逻辑。按照全生命周期治理的思路,建立“规划—实施—监管—评估—反馈”的动态管理机制,统筹规划、建设和管理三大环节,形成国土空间治理从规划编制到实施再到反馈优化的闭环管理,做到能用、管用、好用。此外,治理中不仅要关注国土空间本身,也要更多关注空间内涵的延伸,促进实体空间、功能空间和管理空间的“多元一体”,做到“标本兼治”。


综上,当前国土空间治理正在实现重大转向,亟须多学科交叉、多主体参与、多部门协调。在理念上,需要更加开放与包容,有更多的交叉与融合,实现共赢与繁荣。因此,国土空间治理相关主体、部门与行业,应该摒弃陈见、紧密团结,携起手来,共同擘画国土空间治理体系与治理能力现代化的美好未来。

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